Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)

Matsikkerhet i et klimaperspektiv

Matforsyning er av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) definert som kritisk samfunnsfunksjon under kategorien Befolkningens velferd. Samfunnsfunksjonen kan utfordres under både fredstidskriser og krig. På bakgrunn av FNs klimapanels 5. hovedrapport har FFI gjort en vurdering av hvordan ulike klimaendringer kan gi utslag på den globale matproduksjon og hvilke konsekvenser det kan få for prisnivå, tilgjengelighet og politisk uro. I tillegg har FFI gått igjennom noe av forskningen på området og gjennomført en workshop med noen av landets fremste eksperter fra akademia, forvaltningen og sentrale næringer.


Forfatter Jan Ivar Botnan, FFI rapport 2015/02223 datert 13. januar 2016


I seksjonene under presenteres kapitlene: Innledning, klimaendringer, situasjonen i Norge, oppsummering/anbefaling og sammendraget av hele rapporten.


Hele rapporten er på vel 20 sider og kan  leses som en PDF fil ved å klikke på den røde overskriften over eller lastes ned fra nettet: http://www.ffi.no/no/Rapporter/15-02223.pdf


Mer om de seks store globale miljøutfordringene i vår tid er beskrevet på denne siden: http://knutepunkthortenvest.no/knutepunkt-horten-vest/miljutfordringer

Sammendrag

Observasjoner viser at den globale gjennomsnittstemperaturen har steget markant siden midten av forrige århundre og at det er svært sannsynlig at menneskeskapte utslipp av klimagasser har vært den dominerende årsaken. Dette er hovedkonklusjonen i FNs klimapanels 5. hovedrapport, som også behandler utsiktene for matproduksjon i en verden med økende befolkning. Det må forventes mer ekstremvær, og klimaendringene vil slå ulikt ut i forskjellige deler av verden. Viktige jordbruksområder vil bli hyppigere rammet av tørke med påfølgende svikt i produksjon av råvarer som hvete, ris, mais og soyabønner. Spesielt vil hvete- og maisavlingene i tropiske strøk bli hardt rammet. I tempererte strøk kan imidlertid moderat temperaturstigning gi økt produksjon. Det betyr at den fattige del av verden vil være mest utsatt for avlingssvikt med påfølgende økonomiske, humanitære og politiske kriser som konsekvens.


Det internasjonale matmarkedet har tjent oss godt de seneste tiår, med rikelig tilbud og generelt fallende priser. Ved flere tilfeller av avlingssvikt de senere år har imidlertid prisene steget sterkt. For rike land som Norge er dette håndterbart så lenge markedet fungerer. Vi kan betale høye priser, men det har vist seg at mange land iverksetter tiltak for å sikre egen befolkning. Eksportforbud, subsidier, hamstring og spekulasjoner undergraver det frie markedet. Det betyr at heller ikke Norge kan utelukke knapphet på vesentlige importvarer i perioder.


Spesielt er vi avhengige av soya til fiskeoppdrett og til kraftfor i landbruket. Kina importerer 60 av det som omsettes på verdensmarkedet, som først og fremst forsynes fra USA og Brasil. Prognosene fra Klimapanelet viser at både USA og Brasil i dette århundret vil bli mer utsatt for tørke, som også vil ramme viktige områder for hveteproduksjon i Europa.


Effektive mottiltak er fortsatt mulige, men de krever planlegging. Varmere klima åpner for mer hjemlig produksjon og dermed mindre import. Kjøttproduksjon er dårlig ressursutnyttelse og belaster klimaet. Derfor må kostholdet bli mer plantebasert, også av hensyn til folkehelsen. Mer ekstremvær vil føre til større produksjonssvingninger som kan nødvendiggjøre oppbygging av beredskapslagre. Videre må man skaffe seg innsikt i de faktorer som kan få matvaremarkedet til å bryte sammen. Alt dette må sees i et klimaperspektiv; dagens landbruk gir store utslipp av klimagasser.


Vi kan hente inspirasjon fra Storbritannia hvor man under UK's Global Food Security Programme har analysert sannsynligheten for alvorlig avlingssvikt, hvordan matmarkedet vil reagere og hvilke konsekvenser det vil få for matforsyningen. En av de viktige konklusjonene er at alvorlig avlingssvikt vil opptre med større hyppighet enn tidligere. Dessuten er dette arbeidet uttrykk for en alvorlig bekymring for forsyningsutviklingen og erkjennelse av at tiltak må bygge på kunnskap og ikke bare på tro og følelser.


Bedring av matsikkerheten i tråd med regjeringens politiske plattform kan bare oppnås gjennom en strukturert og kunnskapsbasert prosess som fanger opp konsekvensene av ulike tiltak og koblingen mellom dem. De nasjonale fagmiljøene har dyp kunnskap om viktige enkelttema, men det er ikke tradisjon for å sette sammen denne kunnskapen til et tilstrekkelig helhetsbilde som fanger opp matsikkerhet, klima- og bosettingseffekter, i tillegg til pris-, nærings- og sikkerhets-politiske konsekvenser. Politiske beslutningstagere trenger imidlertid et slikt samlet grunnlag og ikke bare fragmenter de selv må sette sammen.

Innledning

Verden står overfor to alvorlige utfordringer som kan utvikle seg katastrofalt om de ikke blir tatt på det største alvor og behandlet klokt, og det er grunn til å mene at det er en sammenheng mellom dem. Et overveldende statistisk materiale, benyttet i stadig mer avanserte og pålitelige klimamodeller, viser at den midlere globale temperatur er i ferd med å stige, og at økningen i hovedsak skyldes menneskelig aktivitet og kan få alvorlige konsekvenser. Den andre utfordringen er krigene i den muslimske verden som aldri synes å ta slutt, og muligheten for at klimaendringer kan bidra til å utløse eller forsterke nye konflikter.


Terroren som lenge har herjet mange land i Midtøsten og i Nord Afrika, kan få fotfeste i Europa. Det er skremmende. Utenriks- og bistandspolitikkens fremste mål må være å fjerne årsaken til konfliktene. I et ressursperspektiv kan vi redusere våre utslipp av klimagasser for å unngå svekket matproduksjon i politisk ustabile regioner. Dessuten kan vi bygge beredskap mot store svingninger i verdensproduksjonen slik at fattige land blir skjermet. Dette vil også bidra til vår egen matsikkerhet og gi stabile betingelser for næringslivet. Matpolitikk dreier seg om næringsinteresser, samfunnssikkerhet, klimapåvirkninger, livskvalitet, bistandspolitikk og kanskje også statssikkerhet, og bør behandles i så bredt perspektiv.


Matvarer tilbys nå i våre butikker i større utvalg og til lavere pris enn for noen tiår siden. Mange har bidratt. Landbruket er om strukturert og effektivisert og det internasjonale matmarkedet har tjent oss godt. Antall underernærte i verden er redusert fra l milliard i 1995 til 850 millioner i dag. I dette århundret har imidlertid matmarkedet flere ganger opplevd produksjonssvikt med påfølgende sterk prisstigning som har skapt problemer i enkelte fattige land. Dette har fått mange til å spørre om vi kanskje har de beste og mest stabile årene bak oss, at vi må påregne at klimaendringer vil føre til hyppigere og mer alvorlig avlingssvikt. Kan det internasjonale matmarkedet ha ført til spesialisering som øker sårbarheten ved avlingssvikt og åpner for politisk press og spekulasjoner? Temaet fortjener uansett oppmerksomhet i et nasjonalt politisk perspektiv, frigjort fra rene æringsinteresser og fastlåst ideologi.


Som en del av denne mangesidige problemstillingen, har FFI valgt å vurdere noen av de konsekvenser klimaendringer kan få for matforsyningen i et samfunnssikkerhetsperspektiv.

Klimaendringer

Klimaendringer har lenge stått på den politiske dagsorden, men temaet har vært kontroversielt og fortsatt viser spørreundersøkelser at et betydelig mindretall avviser en menneskeskapt komponent. Det drives imidlertid omfattende forskning for å bringe klarhet i sammenhengen mellom menneskelig aktivitet og utviklingen av klimaet. På bakgrunn av denne forskningen foretar FNs klimapanel sine analyser og utgir sine rapporter. Klimapanelets 5. hovedrapport består av tre delrapporter og en synteserapport som ble utgitt i november 2014.

Viktige konklusjoner fra Klimapanelets 5. hovedrapport:


  • Observasjoner viser at den globale gjennomsnittstemperaturen har steget markant siden begynnelsen av forrige århundre.
  • 2014 er det varmeste året i den registrerte perioden
  • Globalt havnivå øker med 3,3 mm pr år
  • Det er ekstremt sannsynlig at menneskeskapte utslipp har vært den dominerende årsaken til den observerte økningen i global gjennomsnittstemperatur siden midten av 1900-tallet
  • Framover forventes hetebølger å bli hyppigere og vare lengre.
  • Nedbøren forventes å øke i noen områder, eksempelvis på høyere breddegrader, og bli redusert i andre områder.
  • Klimaendringene vil redusere tilgang på vann i tørre subtropiske regioner.
  • Matsikkerheten vil bli svekket både på grunn av påvirkning på fiskebestander og reduserte jordbruksavlinger.
  • I tropiske og tempererte regioner vil avlinger av hvete, ris og mais bli redusert ved lokale temperaturøkninger på mer enn 2 grader.
  • Hvis temperaturen øker mer enn fire grader, vil risikoen for manglende matsikkerhet være høy både på globalt og regionalt nivå.


Alvoret i prognosene fremkommer i figur 2.1. Nord- og Sør-Amerika, Afrika sør for Sahara, Australia, Sentral- Europa og Midtøsten kan bli hardt rammet av redusert nedbør i løpet av dette århundret. Dette er spesielt alvorlig fordi man der finner noen av verdens viktigste kornområder. De seneste 10-årene har vi hatt flere tilfeller av ekstrem vær med påfølgende avlingssvikt. Eksempler er hetebølgen i Sentral- og Sør-Europa sommeren 2003, og i Russland i 2010.

Situasjonen i Norge

En overveldende andel av den vitenskapelige litteratur konkluderer med at den globale gjennomsnittstemperaturen har økt og vil fortsette å øke, i hovedsak som følge av våre utslipp av klimagasser. Dette vil skape endrede, og i mange viktige jordbruksområder forverrede, vilkår for matproduksjon. Denne utviklingen må møtes med systematisk og koordinert innsats for å begrense skadevirkningene og utnytte nye muligheter som åpner seg. Dette krever i høyeste grad internasjonalt samarbeid, men enkeltlandene må også ordne opp i eget hus. Norge er et av verdens rikeste land. Mange andre land vil rammes av matmangel før kjøleskapene i Norge tømmes, men er det av den grunn likegyldig hvilken matpolitikk vi fører?


Både fiskeoppdrett og landbruk er i Norge sterkt avhengig av importert for, primært soya fra Brasil. Norsk kylling og gris lever på kraftfor, men også drøvtyggerne spiser store mengder. Importen er fordoblet siden 2004 og nærmer seg 1 million tonn i året. Kina er den helt dominerende importør av soya, med hele 60 av verdensmarkedet. Produksjonen er i veldig stor grad konsentrert i USA og Brasil. Hvis avlingene der skulle svikte alvorlig, kan det bli vanskelig (og dyrt) å opprettholde importen til Norge. Det vil være vesentlig sterkere aktører på markedet. Dette vil kunne ra svært alvorlige konsekvenser for norsk fiskeoppdrett og landbruk og trolig også for tilgangen på enkelte matvarer. I et samfunnssikkerhetsperspektiv bør dette scenariet gjennomarbeides. Hvis det avdekker uakseptabel sårbarhet, bør tiltak vurderes. Ved alvorlige forsyningskriser som under andre verdenskrig, vil en større del av norsk kornproduksjon kunne gå til humant konsum, med negative konsekvenser for kjøtt- og melkeproduksjonen. Dette vil kreve planlegging for å begrense de langsiktige skadene for landbruket. Etter andre verdenskrig tok det lang tid å bygge opp husdyrbestanden igjen.


Vi har sett at klimaendringer kan føre til svikt i matproduksjonen og bidra til politisk uro. Konflikten i Syria har fått katastrofale dimensjoner. Ett av de viktigste elementene i norsk bistandspolitikk bør være å bidra til å forhindre at slike kriser oppstår og utvikler seg til katastrofer. Det krever innsyn i sammenhengen mellom klima og mulig avlingssvikt, slik at beredskapstiltak er på plass når krisen oppstår. I det perspektiver ikke vår egen landbrukspolitikk helt uten betydning. Den bør tilrettelegges slik at vi ikke i unødvendig grad bidrar til å presse opp matprisene og utkonkurrere fattige og ustabile land. Dette kan oppnås gjennom mer selvforsyning og større beredskapslagre.


Selv om beredskapslagrene av kom har blitt avviklet, opprettholdes lagre av hermetikk, kjeksblokker og frysetørket mat ulike steder i landet. Disse kan gi ekstra forsyninger ved kortvarige, regionale kriser og benyttes ved bistandsaksjoner i utlandet, men vil ha liten betydning ved langvarige forsyningskriser som skyldes sviktende tilbud på det internasjonale matmarkedet.


I Klimapanelets femte hovedrapport trekkes mange konklusjoner med stor sikkerhet, men fortsatt råder det mye usikkerhet rundt klimaendringenes konsekvenser for den globale matproduksjonen. Flere analyser er imidlertid svært foruroligende og det er grunn til å planlegge i samsvar med «føre var-prinsippet». Derfor er det viktig å få avdekket sårbarhet i forsyningssystemet, spesielt hvilke krisetiltak regelverket for WTO og EU åpner for og om E0S-avtalen gir oss tilstrekkelig sikkerhet.


Klimatilpasninger vil kreve ny kunnskap som bare kan frembringes gjennom systematisk forskning. Det er viktig at den internasjonale forskningen suppleres med forskning som er rettet mot spesielle nasjonale forhold og at det offentlige tar sitt ansvar og ikke overlater forskningen til dem som bare har kommersielle mål. Slik kan man oppnå at forskningen løser de nasjonalt viktigste oppgavene og sikre at resultatene blir tilgjengelige for alle.


Konsumentenes handlingsmønster under «smørkrisen» i 2011 er tankevekkende. Det handles litt ekstra bare ved mistanke om forsyningssvikt, hvilket selvfølgelig bidrar til å forsterke problemene, eller faktisk skape dem. Hvis en reell forsyningssvikt skulle være under utvikling, vil det være nødvendig med en mer håndfast salgskontroll enn hva de butikkansatte kan utøve. Den må planlegges.


Ved klimatoppmøtet i Paris har 195 land blitt enige om kutt i CO₂-utslipp slik at den globale oppvarmingen kan begrenses til mellom 1,5 og 2 grader. Det er svært positivt, men avtalen må fylles med konkrete tiltak som kan få alvorlige konsekvenser for landbruket og dermed også for matsikkerheten. Dette kan bli svært krevende uten et forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for nødvendige politiske valg. Dette er for alvorlig til å overlates til næringsinteresser og ideologisk baserte tiltak.

Oppsummering/Anbefaling

Workshopen og litteraturstudien som denne rapporten bygger på, viser med tydelighet at vi står overfor klimaendringer med konsekvenser for matforsyningen i verden. Det er vanskelig å forutsi hvordan dette vil slå ut, men både viktige produksjonsområder og politisk ustabile områder synes å være utsatt for fremtidig tørke (se figur 2.1). Dessuten er produksjonen av viktige råvarer konsentrert i et lite antall land, noe som øker sårbarheten for dem som er sterkt avhengig av import. Videre er det påvist at det ideelle matmarkedet er en illusjon. Ved tidligere produksjonssvikt er det iverksatt omfattende nasjonale tiltak for å ivareta egne interesser, noe som har bidratt til å redusere tilbudet på verdensmarkedet, opprettholde etterspørselen og drive prisene i været. Man kan derfor ikke utelukke at alvorlige klimarelaterte hendelser kan få betydning for Norges forsyningssituasjon, både for mat og for. I et beredskapsperspektiv kan det derfor virke naturlig å øke selvforsyningsgraden slik det kommer til uttrykk i Solberg-regjeringens politiske plattform: «Regjeringen vil arbeide for en høyest mulig selvforsyning av mat av beredskapshensyn». Men så enkelt er det ikke.


Målet for selvforsyning må utvikles som en integrert del av norsk landbruks- og fiskeripolitikk, sett i et miljø-, bistands- og helseperspektiv. Vesentlige spørsmål er om nedgangen i det produktive jordbruksarealet og kornproduksjonen bør stanses, om det skal legges til rette for nydyrking og om avhengigheten av importert kraftfor bør reduseres. Dette er komplisert fordi alle tiltakene vil ha miljømessige konsekvenser; dyrking av myr, hugging av skog, intensiv gjødsling og økt bruk av grovfor vil føre til utslipp av klimagasser. Fordelen med beredskapslagre må vurderes mot kostnader og alternative strategier for bedring av beredskapen. Helsedirektoratets kostholdsråd vil trolig på sikt påvirke vårt spisemønster med konsekvenser for både livskvalitet og helsekostnader. Slike trender bør også fanges opp i landbruks- og fiskeripolitikken. I noen grad kan fisken, ved forsyningssvikt, få en større plass på tallerkenen, men foret til oppdrettsfisken inneholder 71 importerte vegetabilske råvarer.


Bedring av matberedskapen i tråd med regjeringens politiske plattform kan bare oppnås gjennom en strukturert og kunnskapsbasert prosess som fanger opp konsekvensene av tiltak og koblingen mellom dem. De nasjonale fagmiljøene har dyp kunnskap om viktige enkelttema, men det er ikke tradisjon for å sette sammen denne kunnskapen til et nødvendig helhetsbilde.


Operasjonsanalyse fremstod i Storbritannia under den annen verdenskrig og er senere videreutviklet. Den gjør bruk av kjente vitenskapelige metoder og hjelpemidler for å løse spesifikke problemer. Sannsynlighetsregning, statistikk og programmeringsmetoder inngår som viktige elementer sammen med teorier og metoder som er utviklet for å løse kø-, lager- og allokeringsproblemer. Metodikken spiller fortsatt en helt avgjørende rolle for forsvarsplanleggingen, men har i tillegg ratt innpass i andre sektorer. FFI har i over femti år gjennomført operasjonsanalyser for Forsvaret og kan understøtte andre sektorer på tilsvarende måte. Metodikken er velegnet for helhetlig behandling av spørsmål knyttet til matberedskap.